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Il riparto di competenze per la tutela dell’ambiente: il principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà in materia ambientale, a livello europeo è stato sancito ufficialmente dal Trattato di Maastricht nel 1992. Tuttavia, già l’Atto Unico Europeo del 1987 aveva dedicato un intero capitolo alla tutela ambientale, iscrivendola tra le competenze comunitarie: “ la Comunità agisce nella materia nei limiti in cui gli obiettivi comunitari di salvaguardia della qualità dell’ambiente e della salute umana possono essere perseguiti in maniera più adeguata dal livello superiore”. Alla presunzione di insufficienza nazionale si collega l’esigenza di un intervento a livello comunitario, che comunque deve essere conforme al principio di proporzionalità, in quanto non deve andare “al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del trattato” (art. 5, comma 3 TFUE). Ciò spinge le istituzioni comunitarie a costruire una politica ambientale condivisa dai Paesi membri.

 

L’attuale art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) ha definito gli obiettivi e i principi base della politica ambientale, verso i quali l’azione comunitaria dovrebbe essere orientata. Ha elencato anche i fattori che l’Unione Europea deve considerare nello sviluppo della politica ambientale, stabilendo i poteri rispettivi dell’Unione e degli Stati membri. Alla luce di tale intervento normativo, dunque, la sussidiarietà si coniuga con il principio di attribuzione nella ripartizione delle competenze tra i diversi livelli di potere.  La centralità della tutela ambientale è stata riconosciuta anche dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia, la quale ha precisato che “ la tutela ambientale costituisce uno degli scopi fondamentali dell’Unione”.

 

A livello nazionale, un richiamo espresso alla tutela dell’ambiente è stata introdotto esplicitamente soltanto nel 2001, con la riforma del Titolo V della Parte II, all’art 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, con la quale si è attribuito alla legislazione esclusiva dello Stato “ la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”. Essa è una norma chiave per la ricostruzione del riparto di competenze normative tra Stato e Regioni.

Progressivamente, la Corte costituzionale ha contribuito a delineare un modello di governo che ha tra i suoi principali pilastri, un sistema di riparto delle competenze informato a logiche di tipo sussidiarie. Il principio di sussidiarietà, del resto, agevola proprio il superamento di un sistema rigido di allocazione delle competenze in favore di un sistema nel quale la cura di un determinato fascio d’interessi è rimesso al centro di potere più adeguato al loro perseguimento, con la necessaria cooperazione di tutti i livelli territoriali coinvolti.

 

L’orientamento consolidato della giurisprudenza costituzionale, ha qualificato la tutela dell’ambiente come valore costituzionale primario che deve ispirare, insieme con altri, ogni attività delle Istituzioni. Il comma 3 dell’art 117 Cost. affida alla legislazione concorrente una serie di materie che per taluni aspetti sono strettamente collegate con la tutela ambientale, quali la salute, la valorizzazione dei beni culturali, nonché la produzione, la mobilità e l’energia. Il  comma 4 prosegue attribuendo alla legislazione regionale tutte le materie non espressamente attribuite dalla legge allo Stato; alcune di queste materie quali, ad esempio, l’agricoltura, il turismo, l’industria regionale, le reti di trasporto, interferiscono reciprocamente tra di loro e con la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema. Tali considerazioni dell’ambiente, lo portano ad essere inquadrato come una materia trasversale, caratterizzata dalla contemporanea presenza di competenze statali e regionali.

 

Il coinvolgimento di più soggetti istituzionali genera di per sé complessità nelle attività di regolazione e di gestione dell’ambiente. La Corte costituzionale ha chiarito, nella sentenza n. 378 del 2007, che «la disciplina ambientale, che scaturisce dall’esercizio di una competenza esclusiva dello Stato, investendo l’ambiente nel suo complesso, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato». Nella sentenza n. 58 del 2015, la Corte afferma che «la materia di competenza esclusiva interferisce con alti interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, ferma restando la competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali».

 

Dal punto di vista del riparto di queste funzioni,  significativo  è l’art. 118, comma 1, Cost., il quale statuisce che le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, esse siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza; essi conferiscono, in particolar modo nel traversale campo della tutela ambientale, il livello di flessibilità necessario nei rapporti istituzionali al fine di porre in essere un’efficiente azione di tutela dell’interesse protetto. L’art. 118 Cost. non pone una riserva comunale di funzione, stabilendo, invece, soltanto una preferenza per l’ente più vicino agli amministrati: di conseguenza, le funzioni ben possono essere distribuite dal legislatore (statale o regionale, a seconda della competenza) anche tra i livelli superiori di governo.

 

Alla luce di tale considerazione è fondamentale cogliere la differenza, da un lato, tra tutela e conservazione dell’ambiente di spettanza statale, e dall’altro, il suo uso o fruizione di pertinenza regionale.  Lo Stato è deputato a fissare standard di tutela dell’ambiente uniformi sull’intero territorio nazionale, mentre le Regioni sono legittimate a porre in essere interventi volti a soddisfare ulteriori esigenze rispetto a quelle definite dallo Stato.

 

L’intera cura degli interessi connssi all’ambiente, quale valore fondamentale, dalla definizione degli obiettivi di protezione alla gestione sul territorio, dalle competenze amministrative all’attuazione delle politiche ambientali, mostra come ne sia avvertita la trasversalità e come fondamentali per l’intero impianto costituzionale siano i principi di sussidiarietà e di collaborazione tra i diversi livelli di governo. 

 

Il riparto delle competenze, in definitiva, non può essere considerato in termini  di rigida separazione di funzioni, ma si presta piuttosto ad essere inquadrato nell’ambito di una necessaria differenziazione ed individuazione degli attori, dell’intensità e della misura dell’azione, tesa all’integrazione e al coordinamento di ruoli e funzioni in vista della maggiore adeguatezza dell’intervento.